지방분권의 핵심 요소인 지방재정의 자율성이 최근 10여 년 사이에 눈에 띄게 악화한 것으로 나타났다. 문재인 대통령이 지방분권 개헌의 뜻을 밝힌 데다 정부 역시 근본적 틀을 바꾸는 재정 분권을 추진하겠다고 밝힌 만큼 향후 지방재정 자립도가 강화될지 주목된다. 재정자립도란 당해 지방자치단체의 전체 예산 규모 중 자체 수입인 지방세와 세외수입의 비율을 말하는 것으로 재정자립도가 낮다는 것은 스스로 벌어들일 수 있는 재정능력이 낮은 것을 의미한다.

한국지방세연구원 김필헌 세정연구실장이 최근 발표한 ‘지방의 시각에서 바라본 바람직한 재정 분권 강화방향’에 따르면 지방자치단체의 일반회계 세입 중 자체 재원이 차지하는 비율인 재정자립도는 2003년 56.3％에서 지난해 52.5％로 떨어졌다. 재정자립도는 지자체가 필요한 자금을 얼마나 자체 조달하고 있는지를 나타내는 지표다. 그만큼 10여 년 사이 지방정부의 재정적 자율성이 악화했다는 의미다.

일반회계 세입 중 특정 목적이 정해지지 않아 지자체가 재량대로 쓸 수 있는 일반 재원의 비중을 의미하는 재정자주도 2003년 84.9％에서 지난해 74.2％까지 하락했다. 자체사업 비중은 감소했지만 중앙 정부에 의존하는 보조사업 비중은 증가한 가운데 지방정부의 재정 자율성도 하락한 것으로 추정된다. 2008년에는 지자체 총예산 중 자체사업 비중이 46.1％로 보조사업 비중 34.2％보다 높았다.그러나 2013년 양쪽 비율이 역전됐고 작년에는 자체사업 비중이 40.1％, 보조사업 비중이 41.6％를 기록했다.

▲ 문재인 대통령이 10월 26일 오전 전라남도 여수시 여수엑스포에서 열린 제5회 지방자치 기념식에서 각 시도 대표들과 함께 자치분권의 성공을 기원하는 종이비행기를 날리고 있다.

우리나라 자치단체 재정자립도 현황

지방자치 실시 이후 재정자립도는 갈수록 떨어지고 있다. 지방자치제도가 부활한 1995년에 63.5%였던 평균 재정자립도는 1999년에는 60% 밑으로 떨어졌다. 그 이후에도 계속 하락세가 지속됐다. 2017년 예산기준 우리나라 243개 지방자치단체 가운데 재정자립도가 50% 미만인 곳은 215개로 전체의 88.85가 넘는다. 특히 전체의 63%인 153곳은 재정자립도가 30% 미만이다. 이들 지자체들은 자체재원인 지방세를 100% 증액해도 재정자립도가 60%를 넘지 못한다.

지방재정통합공개시스템인 ‘지방재정 365’에 따르면 전북의 올해 재정자립도(자체 수입/세입)은 28.6%로 17개 광역 시·도 가운데 전남(26.23%) 다음으로 낮다. 따라서 이런 상황에서 충분한 재정 조정제도 없이 국세의 지방이양이 이뤄지면 재정 자립도가 높은 서울(85%)과 경기도(70.07%) 등과 전북의 격차가 더욱 벌어질 수밖에 없는 실정이다. 재정자립도는 자치단체의 소요재정 중 자체적으로 조달할수 있는 재정의 비율을 의미하는데, 국세 및 지방세의 비율을 조정해 전북의 재정자립도를 2배로 높이면 전북의 재정자립도는 57.2%가 되지만 서울은 170%가 되기 때문이다.

전북은 또한 재정운영의 자율성을 측정하는 재정자주도(세입 중 정해지지 않은 재원)도 68.12%로 꼴찌에서 두 번째다. 재정자립도가 낮다 보니 자율권을 가지고 주도적으로 사용할 수 있는 재정 비율이 낮은 셈이다. 또 지방이양대상인 부가가치세, 법인세, 소득세의 점유비율도 수도권과 큰 격차를 보인다. 전북에서 부가가치세, 법인세, 소득세 비율이 1%대인 반면, 수도권은 부가가치세 77.2%, 법인
세 63.8%, 소득세 40.9%의 점유율을 보이고 있다.

하지만 전북은 예산대비 복지예산 비율이 전국에서 가장 높다. 전북도에 따르면 전북의 복지예산은 39%로 17개 광역시도 가운데 가장 높다. 반면 재정자립도가 높은 서울과 경기 같은 경우 각각 32.1%, 34.7%이다. 전북도 관계자는 “이런 상태에서 재정분권이 이뤄진다면 불균형 성장으로 세원이 집중된 수도권과의 경제적 격차만 늘리는 현상을 초래할 수 있다”며 “지역 간 재정균형을 이룰 수 있는 대안 마련이 시급하다”고 우려했다.

▲ 전남 여수세계박람회장에서 제26회 중앙·지방 정책협의회가 10월 27일 열렸다. 이날 오전에는 심보균 행정안전부 차관 과 17개 시·도 부시장·부지사와 서울 은평구청장, 광주 광산구청장이 참여하여 주민참여 활성화 관련하여 심도 깊은 토론이 이뤄졌다.

중앙 정부 보조금으로 재원 조달 악순환

지방재정이 중앙 정부가 지방자치단체에 주는 재원인 지방 이전 재원에 의존하게 됨에 따라 지자체는 탄력세율을 적용해 자체수입을 증대하려고 노력하기보다는 중앙 정부의 보조금이나 교부세를 통해 재원을 조달하려는 경향이 강해지는 등 악순환이 반복되고 있다. 지방자치 단체가 조례로 세율을 조정할 수 있는 탄력세율 적용 세금은 8개 세목 10개 항목에 달하지만, 지방자치단체장이나 지방의회가 조세저항이나 정치적 불이익을 우려해 세율 인상에 매우 소극적이다.

그는 지자체의 자체 재원 확충을 위한 방안으로 지방소비세율 인상을 제시했다. 예를 들어 작년 부가가치세 세입 예산 58조 1000억 원을 기준으로 할 때 지방소비세율을 1％ 포인트 인상하면 세수 증가와 지방교부세·교육재정교부금 감소 효과를 모두 고려했을 때 지방재정은 3949억 원 순증하는 것으로 분석됐다.

김필헌 실장은 “다만 지방소비세율 인상이 중앙 정부 재정도 영향을 미치므로 단계적으로 세율을 올리는 것이 바람직하다”며 “지방소득세율 인상도 지자체 자체 재원 확대를 위한 방안으로 검토할 수 있으니 확대 규모는 10％ 포인트”라고 기준을 제시했다. 문재인 대통령은 강력한 지방분권 공화국을 국정 목표로 삼고 지방분권 개헌을 추진하겠다는 뜻을 밝힌 바 있으며 이에 따라 중앙 정부와 지방정부의 권한 조정이나 재정 분권을 위한 조치가 중요 과제로 추진될 것으로 예상된다.

김동연 부총리 겸 기획재정부 장관은 최근 국회 예산결산특별위원회에서 출석해 “현재 8대2인 국세와 지방세 비율을 현 정부 내에서 7대3으로 가고 장기적으로 6대4까지 갈 것”이라고 재정 분권 추진 방향을 밝혔다.

재정자립을 위한 대안은 없나

재정분권으로 인안 재정불균형 우려에 대한 대안을 두고는전문가들의 의견이 엇갈렸다. 남서울대 유태현 교수는 “지방소비세율을 현행 11%에서 50%(39%p 인상)까지 인상해야 겨우 국세-지방세 비율을 7대3으로 조정하는데 필요한 규모인 22조4000억원 정도의 재정확충 효과가 생긴다”며 “이처럼 전향적인 방법을 수용해야 재정 분권 목표를 달성할 수 있다”고 강조했다.

동국대 곽채기 교수는 “국가사무의 지방이양 등을 통해 국고보조금 사업을 재구축하고 국고보조금 재원도 지방으로 이양해야 한다”고 주장했다. 지방재정이 위기상황에 내몰린 이유가 과거 중앙정부의 책임 떠넘기기 때문이라는 지적도 나왔다. 전국지방분권협의회 이재은 위원장은 “중앙정부가 누리과정 기초연금 의무교육 등 수많은 사업들을 지방에 내려 보내면서 서울시는 20%, 나머지 지자체에는 50% 예산만 주고 책임을 떠넘긴 것이 지방재정 악화의 가장 큰 원인”이라고 진단했다.

그는 “과거 정부는 물론 문재인정부도 같은 방식으로 이뤄지고 있다”며 “일재잔재인 기관위임사무 문제해결 없이 지방자치, 재정분권 달성은 요원하다”고 우려했다. 박원순 서울시장은 최근 한 국무회의에서 “대통령 공약사항인 아동수당 재원의 절반 이상을 지자체에 떠넘길까 우려스럽다”고 지적하기도 했다.

청주대 손희준 교수는 지역 간 불균형 우려 때문에 재정분권을 미뤄서는 안 된다고 주장했다. 손 교수는 “재정분권을 하겠다면서 그로 인해 파생될 재정격차 문제를 꺼내는 것은 분권을 하지 않겠다는 말과 같다”며 “우선 세원·재원 배분에 초점을 맞추고, 그 다음에 이 수평적 재정조정제도를 새로 만들거나 기존 제도를 손봐서 해결하면 된다”고 말했다. 이는 지자체 간 재정격차를 우려하는 주장들이 오히려 재정분권의 장애물이 될 수 있다는 주장이다. 재정격차 우려는 재정분권의 가장 큰 걸림돌이다.

▲ ※ 주: 일반회계+특별회계 순계 단초예산을 기준으로 계산함 자료: 행정자치부(지방재정연감, 각 연도)

지방분권은 언제쯤 가능할까

2018년 정부는 기초연금을 1인당 월 20만 6000원에서 25만 원까지 인상하고 5세 이하 모든 아동에
게 아동수당을 월 10만 원씩 지급할 예정이다. 국가가 예산의 일부를 부담하지만, 자치단체가 추가로 부담해야 할 복지예산이 증가하는 셈이다. 특히 영구 임대아파트가 많은 지방자치단체는 늘어난 예산 부담 때문에 자체사업을 하기 어렵게 될 가능성도 배제할 수 없다.

가장 큰 문제는 국세와 지방세의 비율을 바꾸면서 어떤 세목을 국세에서 지방세로 전환해야 할지 고심이 깊다는 점과 새 세목을 지방세로 만들더라도 지방이 재정을 안정적으로 확보할 수단이 별로 없다는 점이다. 예를 들면 부가가치세의 일부를 지방소비세로 전환하더라도 소비력이 낮은 지역은 확보할 돈이 적게 된다. 법적으로 지방분권이 강화되고, 지방정부의 역할이 강조되더라도 지방정부가 쓸 수 있는 예산이 적다면 실속 차리기는 물 건너가게 된다는 것이다.

이에 관계자들은 지방재정의 독립은 물론이고 수도권과의 차별성을 둔 논리를 개발하고 공감대를 형성시켜야 한다고 강조한다. 지방분권과 균형발전은 업무의 성격과 추진체계가 전혀 다르기 때문에 이 둘을 묶어서 정책을 추진하기에는 어려움이 있다는 이유에서다. 한 지자체 관계자는 “지방분권특별법 법안에서의 지방은 중앙과 대비되는 것으로 비수도권지역의 자치단체만 의미하는 게 아니라 서울과 경기, 인천 등 수도권 자치단체도 포함된다”며 “지방분권이 추구하는 자치발전은 수도권을 비롯한 모든 지방자치단체의 역량강화이며 여기에는 ‘균형발전’에 대한 고려가 작용되지 않는다”고 설명했다.

지난 9월 행정안전부가 주최한 재정분권 국민 대토론회에서 허성곤 경남 김해시장은 “수도권 일부 지자체를 제외하면 대부분 지자체들은 필수적인 재원조차 중앙에 의존해야 한다”며 “재정분권 없이 제대로 된 지방자치를 기대할 수 없다”고 밝힌 바 있다. 

정재형 기자  webmaster@k-today.com

<저작권자 © 오늘의한국, 무단 전재 및 재배포 금지>